When a market runs a hierarchy: retrenchment of bureaucratic practices in Lithuanian uniformed services

LTStraipsnyje analizuojama esama statutinių tarnybų reglamentavimo situacija dviejų viešojo valdymo reformų teorijų – Naujosios viešosios vadybos (NVV) ir Neovėberinės valstybės (NWS) kontekste. Lietuvoje politiniai lyderiai niekada nevartojo NVV žargono, tačiau nuo nepriklausomybės atgavimo įgyvendintos reformos neabejotinai atitiko šios teorijos reformų principus. Lietuvoje (kaip ir kitose pokomunistinėse ES šalyse narėse) demokratinės rinkos ekonomikos principais pagrįstos valstybės kūrimas sutapo su Vakaruose prasidėjusia NVV reformų tendencija. Sudėtinga pasakyti, ar Lietuvos reformų vykdytojai gebėjo atskirti, kuri dalis reformų buvo būtina kuriant demokratinius valdymo institutus, o kuri buvo NVV teorijos įkvėpta. NVV, pasisakydama už valstybės vaidmens mažinimą, siekė kurti stipriai fragmentuotą viešojo valdymo sistemą. Lietuvos statutinių tarnybų reglamentavimo fragmentacija yra vienas iš šį procesą iliustruojančių reiškinių. Statutinių tarnybų funkcijas nėra lengva įsprausti į rinkos modelius, kuriais būtų galima matuoti veiklos rezultatus ar statutines tarnybas lyginti pagal tokius rezultatus. Situacijoje, kai įstatymų leidėjai nekreipia dėmesio į statutinių tarnybų veiklą reglamentuojančių teisės aktų terminologijos ir nuostatų tarpusavio dermę, galima daryti išvadą, kad tarnybinis kaitumas ar inovacijų diegimas tampa itin retu reiškiniu. Negaudamos aiškių nuorodų iš politinės valdžios, statutinių tarnybų vadovybės inicijavo tokius pokyčius, kurie tolino skirtingų tarnybų reglamentavimą vieną nuo kitos ir taip įtvirtino dar sovietmečiu nusistovėjusias biurokratinio valdymo praktikas. Paradoksalu, bet NVV siekis dekonstruoti valstybės biurokratinį aparatą sudarė situaciją, kurioje ėmė formuotis fragmentuotas mažų biurokratijų tinklas. Jų veiklos rezultatai menkai stebimi ar vertinami.NWS modelis yra reakcija į NVV nesėkmes, kurių buvo pastebėta visame pokomunistiniame ES regione. NWS modelyje laikomasi nuostatos, kad inovacijos sukelia pasipriešinimą ir jam įveikti reikalingi veiksmingi administraciniai įgaliojimai, centrinės valdžios kompetencijos. Jos būtinos tikintis pašalinti įvairių Vyriausybei pavaldžių įstaigų priešiškas nuostatas naujovių atžvilgiu. Diferencijuotas Lietuvos valstybės tarnybos reglamentavimas, atskiriant karjeros ir statutinę tarnybas bei išskiriant karo tarnybą yra neaiškus, egzistuoja daug skirtingų specializuotų statutų ir įstatymų. Valstybės tarnyba yra tokia abstrakti, kad galima teigti, jog turime ne bendrą statutinę valstybės tanybą, o atskirai veikiančių statutinių tarnybų mišinį. Dėl tokio teisinio reglamentavimo ministerijų valdymo srityse vykdomos tarnybų reformos nekoordinuojamos tarpusavyje, todėl vykdomi modernizacijos procesai neefektyvūs ir trumpalaikiai. Remiantis Lietuvos statutinei valstybės tarnybai būdingais bruožais straipsnyje analizuojama jų veiklą reglamentuojanti teisinė bazė, identifikuojami statutinių tarnautojų atskyrimo kriterijai, pagrindinės sąvokos, nagrinėjami ir lyginami tarnybos Kalėjimų departamente ir Muitinės įstaigose ypatumai, atskiras tarnybas bendrinantys aspektai, vertinama jų atitiktis išskirtiems kriterijams. Analizės metu gauti ir susisteminti duomenys nagrinėjami neovėberinės doktrinos plėtros kontekste, todėl tyrimo duomenys aktualūs tiek mokslo, tiek praktinio pritaikymo atvejais. Atlikus teisės aktų, reglamentuojančių statutines tarnybas, analizę nustatyta, kad teisėkūroje nėra siekiama derinti skirtingų tarnybų reglamentavimo.Reglamentavimo keitimas yra inkrementiškas, dažniausiai iš esmės nekeičiantis tarnybos sąlygų, tačiau pokyčiai yra dažni, o nekoordinuotas pokyčių vykdymas reiškia, kad per nepriklausomybės periodą sąvoka statutinė tarnyba faktiškai yra netekusi turinio. Remiantis tyrimo duomenimis, galima konstatuoti, kad analogiški teisiniai santykiai reguliuojami tiek atskirų tarnybų statutuose, tiek ir specifiniuose veiklos įstatymuose. Statutinėse įstaigose nėra užtikrinami vienodi priedų už turimus tarnybinius rangus ar kvalifikacinę kategoriją dydžiai, vyrauja skirtinga kvalifikacinių kategorijų ir laipsnių (rangų) sistema. Taip pat pastebima, kad užtikrinamos skirtingos socialinės garantijos, numatytas nevienodas minimalus ir maksimalus tarnybos atlikimo amžius, ne visiems keliami specialūs reikalavimai fiziniam pasirengimui. Tokia fragmentuota teisės aktų bazė kelia teisinio netikrumo, nesaugumo ir neapibrėžtumo problemų. Nuolatiniai bandymai tobulinti Lietuvos statutinę tarnybą rodo, kad trūksta nuoseklaus teisinio pagrindo. Statutinės tarnybos kontekste galima teigti, kad sisteminių ir ilgalaikių viešojo valdymo modernizaciją užtikrinančių procesų galima tikėtis tik sustiprinus teisinės valstybės pagrindus. Pokomunistinės šalys, siekdamos ilgalaikės valdymo transformacijos, pirmiausiai turi sukurti demokratinės administravimo tradicijos aplinką, užtikrindamos tvirtą pagrindą demokratiniams procesams ir jų plėtrai remiantis tradicine hierarchine viešojo administravimo doktrina, griežtais atskaitomybės ir lojalumo valstybei principais. Vykdomomis reformomis turi būti siekiama sukurti bendrą statutinių institucijų sistemą. Lietuvos statutinės tarnybos modernizavimas turi apimti pagrindinių sąvokų turinio peržiūrą ir korekciją, teisinio reglamentavimo suderinimą. [Iš leidinio]Reikšminiai žodžiai: Statutinė valstybės tarnyba; Valstybės tarnyba; Viešasis valdymas Lietuvoje; Uniformed services; Civil service; Public governance in Lithuania.

ENSome public administration literature that focuses on public administration reform indulges in constructing grand narrative theories such as New Public Management (NPM), or New Governance (NG). The most recent such theory that has been gaining attention over the past decade is the Neo Weberian State (NWS). The content of the theory with regard to its practical implication when it comes to reform is still unsettled. However, one key assumption behind the NWS is that reforms should be handled with care, as they may undermine the very institutions that have brought Western societies to the levels of their development they are in now. NPM’s drive to increase efficiency, and NG’s – democracy from the point of view of NWS is impossible if reforms deconstruct institutions that ensure the protection of the public interest and rule of law. NWS’s critique of post-communist reform efforts in the new eastern EU member-states is a case in point suggesting that leapfrogging the construction of a professional bureaucracy is ill-advised and does not lead to politically desired outcomes. In this paper we aim to evaluate which path of reform may lead to the best outcomes in a particular area of the public service – two non-military uniformed services of Lithuania – customs and penitentiary. These services have to a large degree avoided sweeping reforms throughout the independence period, in both cases – a soviet institutional legacy is also a factor. Both Customs and the Penitentiary service are suffering from multiple corruption scandals and very low public trust levels. These services are continuously in the crosshairs of reform, but few have been clearly articulated, even less so – implemented.Applying NPM to uniformed services, due to the nature of their functions was complicated, so as reforms in the 1990s and 2000s went along in the other sectors, policy-makers have largely left uniformed to their own devices, and this has led to retrenchment of the bureaucratic principles as would historical institutionalisms theory predict. We suggest that NPM-oriented governance avoids intervention in areas where NPM principles are hard to apply, leaving such areas without proper attention to continue down undesirable development paths. When the deconstruction of a hierarchy appears impossible, higher order governance needs to remain modelled as hierarchy as well. NWS in this case does offer a management modernization agenda, which could keep state institutions in step with social, technological, and economic developments. [From the publication]